調(diào)研報(bào)告——財(cái)政安全視域下地方政府專項(xiàng)債券的優(yōu)化建議
我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，專項(xiàng)債券作為地方政府籌集資金的重要工具，在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用。為應(yīng)對(duì)當(dāng)。
調(diào)研報(bào)告——財(cái)政安全視域下地方政府專項(xiàng)債券的優(yōu)化建議
我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，專項(xiàng)債券作為地方政府籌集資金的重要工具，在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用。為應(yīng)對(duì)當(dāng)前地方專項(xiàng)債券運(yùn)作中存在的問題與挑戰(zhàn)，本研究構(gòu)建了一個(gè)多層次的專項(xiàng)債券管理優(yōu)化框架。
（一）構(gòu)建“動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制”的頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化專項(xiàng)債券全周期風(fēng)險(xiǎn)管控能力。
“動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制”作為頂層設(shè)計(jì)，通過實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)債務(wù)規(guī)模、償債能力、項(xiàng)目進(jìn)度等關(guān)鍵指標(biāo)，對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警。該機(jī)制與后文提出的“動(dòng)態(tài)收益測(cè)算機(jī)制”緊密結(jié)合，共同構(gòu)成專項(xiàng)債券風(fēng)險(xiǎn)防控的雙重保障，前者關(guān)注整體風(fēng)險(xiǎn)狀況，后者聚焦具體項(xiàng)目收益，具體包括：
一是測(cè)算地方政府可承受的債務(wù)規(guī)模，加強(qiáng)債券項(xiàng)目篩選。專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模應(yīng)根據(jù)地方政府的財(cái)力和償債能力進(jìn)行科學(xué)測(cè)算，中央政府可通過設(shè)置債務(wù)上限，防止地方債務(wù)負(fù)擔(dān)過重。具體而言，可以依據(jù)地方政府的GDP、財(cái)政收入、債務(wù)率等核心財(cái)務(wù)指標(biāo)，計(jì)算其可承受的債務(wù)規(guī)模，從而實(shí)現(xiàn)債務(wù)管理的可持續(xù)性。此外，嚴(yán)格篩選和評(píng)估專項(xiàng)債項(xiàng)目是提升資金利用效率、支持國(guó)家戰(zhàn)略性項(xiàng)目的重要手段。專項(xiàng)債資金應(yīng)優(yōu)先投向社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益顯著的領(lǐng)域，避免低效項(xiàng)目對(duì)財(cái)政造成負(fù)擔(dān)。在具體實(shí)踐中，每個(gè)項(xiàng)目需經(jīng)過充分的可行性研究和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以確保其能夠在建成后產(chǎn)生足夠收益用于償還債務(wù)。在項(xiàng)目選擇過程中，還需從全局出發(fā)，綜合考慮項(xiàng)目的長(zhǎng)周期回報(bào)潛力及其對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)作用，從而更好地服務(wù)于國(guó)家重大安全與發(fā)展戰(zhàn)略。
二是科學(xué)篩選與動(dòng)態(tài)收益測(cè)算機(jī)制，解決專項(xiàng)債券債務(wù)與收益周期錯(cuò)配問題。專項(xiàng)債券的債務(wù)與收益周期錯(cuò)配，尤其是在項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)無法及時(shí)形成現(xiàn)金流的情況下，對(duì)地方政府的財(cái)政償債能力提出了較高要求。這種周期錯(cuò)配使得債務(wù)償還時(shí)間早于項(xiàng)目收益實(shí)現(xiàn)，可能對(duì)地方財(cái)政的長(zhǎng)期穩(wěn)健性帶來一定壓力，尤其是在資金投向沒有直接經(jīng)濟(jì)效益的公益性項(xiàng)目時(shí)，更容易引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。為應(yīng)對(duì)這一問題，需要從宏觀政策視角和國(guó)家安全全局出發(fā)，建立一套科學(xué)且靈活的“動(dòng)態(tài)收益測(cè)算機(jī)制”。其關(guān)鍵在于建立統(tǒng)一的收益測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，確保不同項(xiàng)目的收益預(yù)測(cè)具有一致性和可比性。這種機(jī)制不僅關(guān)注項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度和收益狀況，還將外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政策變化等納入測(cè)算模型，以更全面地評(píng)估項(xiàng)目的可持續(xù)性。例如債務(wù)余額與GDP的比例不超過60％為特定閾值，當(dāng)債務(wù)規(guī)模超過合理比例或償債能力明顯下降，觸發(fā)預(yù)警閾值時(shí)，機(jī)制會(huì)自動(dòng)啟動(dòng)聯(lián)動(dòng)響應(yīng)程序，地方政府將暫停新增專項(xiàng)債額度并制定相應(yīng)的化債措施，如優(yōu)先償還高利率債務(wù)、調(diào)整項(xiàng)目資金投向或重新評(píng)估收益預(yù)期。
在項(xiàng)目管理的具體實(shí)施中，動(dòng)態(tài)收益測(cè)算機(jī)制不僅可以在立項(xiàng)階段通過精準(zhǔn)的收益測(cè)算和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目尚行苑治龃_保項(xiàng)目現(xiàn)金流支持債務(wù)償還，還可以在項(xiàng)目實(shí)施過程中根據(jù)實(shí)際運(yùn)營(yíng)狀況調(diào)整收益預(yù)期。這種動(dòng)態(tài)調(diào)整功能能夠有效降低債務(wù)償還早于項(xiàng)目收益實(shí)現(xiàn)的可能性，保障項(xiàng)目收益與債務(wù)管理的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在項(xiàng)目的收益審核階段，可以通過引入獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行收益審核，進(jìn)一步增強(qiáng)測(cè)算結(jié)果的客觀性和可信度，避免地方政府因過度樂觀的收益預(yù)期而導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上升。這一機(jī)制還體現(xiàn)了財(cái)政管理中的協(xié)作治理理念，將地方政府、第三方機(jī)構(gòu)和中央宏觀調(diào)控有效結(jié)合，確保債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在早期得到及時(shí)應(yīng)對(duì)。
（二）構(gòu)建“資金撥付與監(jiān)管機(jī)制”的執(zhí)行體系，保障專項(xiàng)債券資金高效使用。
“資金撥付與監(jiān)管機(jī)制”作為中層執(zhí)行體系，負(fù)責(zé)確保資金使用的及時(shí)性和有效性。該機(jī)制與“動(dòng)態(tài)收益測(cè)算機(jī)制”協(xié)同運(yùn)作，通過收益狀況指導(dǎo)資金撥付節(jié)奏，并為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支持。為確保專項(xiàng)債券資金能夠與項(xiàng)目進(jìn)度精準(zhǔn)匹配，避免資金閑置或超進(jìn)度撥付，各級(jí)政府需要從多個(gè)方面進(jìn)行系統(tǒng)化的優(yōu)化與管理。
