走向鄉(xiāng)村善治——健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系研究
【摘要】
健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，應當從治理體系、治理方式、治理功能、治理體制、治理重點、治理。
走向鄉(xiāng)村善治——健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系研究
【摘要】
健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，應當從治理體系、治理方式、治理功能、治理體制、治理重點、治理目標等方面理解和把握其構成要素。這一鄉(xiāng)村治理體系具有自治型治理、融合式治理、整體型治理、轉(zhuǎn)型態(tài)治理、合作型治理、本土化治理、嵌入性治理、發(fā)展式治理、協(xié)商性治理、共識型治理等特點。我們需要正確處理村民自治與法治的關系，發(fā)揮鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生動力與外在力量的雙重作用，重視城鄉(xiāng)人口雙向流動治理等關鍵問題。在實踐路徑方面，應當總結(jié)村組治理實踐經(jīng)驗、適度推行鄉(xiāng)村治理試點、吸納鄉(xiāng)村固有治理資源、重視鄉(xiāng)村社會智慧治理、發(fā)揮鄉(xiāng)村人才積極作用等，以走向鄉(xiāng)村善治。
【關鍵詞】
鄉(xiāng)村；善治；自治；法治；德治
鄉(xiāng)村治理是我國國家治理、社會治理、基層治理的重要組成部分，是發(fā)展農(nóng)業(yè)、穩(wěn)定農(nóng)村、保護農(nóng)民權利、維護鄉(xiāng)村秩序、推進鄉(xiāng)村發(fā)展的保障。新中國成立后特別是改革開放40多年來，我國在長期實踐的基礎上逐漸形成了適合我國國情的中國特色鄉(xiāng)村治理體制，探索了黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，為走向鄉(xiāng)村善治奠定了堅實的基礎。
黨的十九大報告明確提出了“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，這是中國特色鄉(xiāng)村治理體制理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新的結(jié)果，標志著中國特色鄉(xiāng)村治理體制的形成；《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》(2018年1月公布)指出，鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎。必須把夯實基層基礎作為固本之策，建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，堅持自治、法治、德治相結(jié)合，確保鄉(xiāng)村社會充滿活力、和諧有序。這進一步強調(diào)了鄉(xiāng)村治理要“堅持自治、法治、德治相結(jié)合”?！蛾P于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》(中辦、國辦2019年6月印發(fā))對此做了進一步完善，要求堅持把治理體系和治理能力建設作為主攻方向，堅持把保障和改善農(nóng)村民生、促進農(nóng)村和諧穩(wěn)定作為根本目的，建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。黨的十九屆四中全會提出，要健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系。中共中央2020年12月印發(fā)的《法治社會建設實施綱要(2020-2025年)》強調(diào)，要深化城鄉(xiāng)社區(qū)依法治理，在黨組織領導下實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》(2021年4月)提出，力爭用5年左右時間，建立起黨組織統(tǒng)一領導、政府依法履責、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系。
本文主要從走向鄉(xiāng)村善治的角度，探討健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系的構成要素、內(nèi)在特質(zhì)、關鍵議題、實踐路徑，從總體上理解健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，走向中國鄉(xiāng)村的善治之路。
一、健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系的構成要素
關于健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系具體構成要素的表述，有一個逐步完善的過程。《中共中央國務院關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》(2017年6月)中表述為“促進法治、德治、自治有機融合”，十九大報告中表述為“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》(中辦、國辦2019年6月印發(fā))中表述為“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”?？梢姡瑥摹胺ㄖ?、德治、自治有機融合”到“自治、法治、德治相結(jié)合”，從“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”到“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，這是對當代中國鄉(xiāng)村治理體系認識不斷深化的結(jié)果。
據(jù)此，我們認為應當從治理體系、治理方式、治理功能、治理體制、治理重點、治理目標等方面入手，來理解和把握“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”的構成要素。
1.治理體系方面，鄉(xiāng)村治理體系包含自治、法治、德治三方面內(nèi)容，為自治、法治、德治的結(jié)合和自治、法治、德治的融合1。自治是屬于村民的范疇，法治是屬于國家的范疇，德治是屬于社會的范疇，這三種實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的不同治理方式是互為補充、互相銜接、相輔相成、缺一不可的2。
2.治理方式方面，鄉(xiāng)村治理體系須以自治為基、法治為本、德治為先3。健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，必須堅持村民自治制度。村民自治已經(jīng)成為我國鄉(xiāng)村治理體系中的基礎性制度，對維護村民的民主權益、保持農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定、鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎發(fā)揮了重要作用。在依法治國、建設法治國家法治社會的當代中國，鄉(xiāng)村治理需要遵循法治原則，在法律的調(diào)整、規(guī)范、保障之下，依法保障村民的合法權益，依法調(diào)整涉農(nóng)的社會關系，通過法律推進鄉(xiāng)村發(fā)展。鄉(xiāng)村治理以德治為引領，需要重視德化的作用，德潤人心。應深入挖掘熟人社會中治理的倫理資源、道德力量，培育文明鄉(xiāng)風、良好家風、淳樸民風，充分發(fā)揮道德在凝聚人心、教化村民、淳化民風中的重要作用。
3.治理功能方面，鄉(xiāng)村治理以自治增活力、以法治強保障、以德治揚正氣。首先，鄉(xiāng)村治理以自治增活力。要從健全完善村民自治的有效實現(xiàn)形式入手，進一步健全農(nóng)村基層民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督機制；要強化農(nóng)民的主人翁意識，提高農(nóng)民主動參與村莊公共事務的積極性；在基層公共事務和公益事業(yè)中廣泛實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督。其次，鄉(xiāng)村治理以法治強保障。鄉(xiāng)村有效治理，法治是前提、是基礎、是核心、是保障；要提高法治意識、樹立法治思維，把政府各項涉農(nóng)工作納入法治化軌道，依法辦事；強化法律在維護農(nóng)民權益、規(guī)范市場運行、農(nóng)業(yè)支持保護、生態(tài)環(huán)境治理、化解農(nóng)村社會矛盾等方面的權威地位；引導干部群眾尊法、學法、守法、用法，依法表達訴求、解決糾紛、維護權益，建設法治鄉(xiāng)村。再次，鄉(xiāng)村治理以德治揚正氣。要重視中國固有的良善的道德力量，德、法、禮并用，通過制定村規(guī)民約、村民道德公約等自律規(guī)范，弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，教育引導農(nóng)民愛黨愛國、向上向善、孝老愛親、重義守信、勤儉持家，增強鄉(xiāng)村發(fā)展的軟實力4。
4.治理體制方面，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，是要建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，加強基層政權建設，健全基層群眾自治制度，推動政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動。村黨組織領導鄉(xiāng)村治理，村級重要事項、重大問題由村黨組織研究討論；縣鄉(xiāng)黨委負農(nóng)村基層黨組織建設和鄉(xiāng)村治理的主體責任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委負鄉(xiāng)村治理的直接責任。村民為鄉(xiāng)村治理的重要參與主體，要增強村民自治組織的能力，健全黨組織領導的村民自治機制，完善村民(代表)會議制度，推進民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督實踐。要支持多方社會主體參與鄉(xiāng)村治理，加強婦聯(lián)、團支部等組織建設，積極發(fā)揮服務性、公益性、互助性社區(qū)社會組織的作用。要以法治思維指導鄉(xiāng)村治理，通過法律來規(guī)范鄉(xiāng)村治理，將政府涉農(nóng)事項納入法治化軌道。要重視科學技術手段在鄉(xiāng)村治理中的積極作用。
5.治理重點方面，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，加強基層政權建設和健全基層群眾自治制度的重點，在于明確縣鄉(xiāng)政府與村民自治組織的關系；明晰黨組織領導自治、法治、德治相結(jié)合的路徑；健全共建共治共享的治理機制；完善鄉(xiāng)村治理的組織體系；建立現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理手段；豐富鄉(xiāng)村治理的方式；強化村級權力監(jiān)督機制；創(chuàng)新村民議事協(xié)商形式；形成鄉(xiāng)村治理與經(jīng)濟社會協(xié)同發(fā)展的機制等方面5。健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，核心是融合鄉(xiāng)村治理方式，完善鄉(xiāng)村治理體系，提升鄉(xiāng)村治理能力，提高鄉(xiāng)村治理水平。
6.治理目標方面，現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理通過構建共建共治共享的社會治理格局，走中國特色的鄉(xiāng)村善治之路，建設充滿活力、和諧有序的鄉(xiāng)村社會。健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，應當制定和完善涉及農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的良法規(guī)范，鄉(xiāng)村法治建設努力做到科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法；積極搭建多方參與鄉(xiāng)村治理的平臺和渠道，發(fā)揮村民和社會各方力量的積極性，鼓勵引導社會和公眾共商共建共治共享，推動政府治理、社會參與、基層群眾自治實現(xiàn)良性互動。
健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，目標是實現(xiàn)中國特色的鄉(xiāng)村善治。鄉(xiāng)村善治主要包括黨組織領導的鄉(xiāng)村治理有力、法治理念深入村民人心、村民自治依法規(guī)范、文化道德形成鄉(xiāng)村新風、鄉(xiāng)村發(fā)展充滿活力、鄉(xiāng)村社會安定有序、村民生活富足幸福等內(nèi)容6。
二、健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系的內(nèi)在特質(zhì)
鄉(xiāng)村治理問題是當代中國社會治理的一個有機組成部分和重要構成方面，我們應當從國家治理現(xiàn)代化、法治國家建設視角認識和把握鄉(xiāng)村治理，理解健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系的內(nèi)在特質(zhì)，走向鄉(xiāng)村善治之路。
從一般意義上分析，鄉(xiāng)村治理具有治理本性的內(nèi)在性、治理主體的民眾性、治理組織的多樣性、治理規(guī)范的多元性、治理方式的廣泛性、治理手段的多種性、治理目標的民生性等特性。健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，需要尊重鄉(xiāng)村治理的這些特點。
不過，異于其他治理和以往的鄉(xiāng)村治理，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，具有自治型治理、融合式治理、整體型治理、轉(zhuǎn)型態(tài)治理、合作型治理、本土化治理、嵌入性治理、發(fā)展式治理、協(xié)商性治理、共識型治理等特點。
1.自治型治理。
根據(jù)《憲法》和法律的規(guī)定，我國農(nóng)村基層實行村民自治制度，農(nóng)村村民實行自治，由村民依法辦理自己的事情，村民通過村民委員會進行自我管理、自我教育、自我服務，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。因此，我國的鄉(xiāng)村治理為自治型治理。健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，須以此為基礎。
2.融合式治理。
健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，強調(diào)“自治、法治、德治相結(jié)合”，這也就意味著鄉(xiāng)村治理不再單獨依靠某一方面的治理資源，而是在“三治結(jié)合”“三治融合”思路指導下，整合優(yōu)化多種治理資源、治理方式，和融一體、共洽合力進行鄉(xiāng)村治理。國家法律、執(zhí)政黨政策、政府規(guī)范、村規(guī)民約、地方習慣等相融相洽，合力推進鄉(xiāng)村治理。法治與德化并行，自治與他治共存，共同服務于鄉(xiāng)村治理，以實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治。
3.整體型治理。
健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，應當確立整體性思維、樹立整體型治理觀念，從主體、規(guī)范和運行三個方面進行整體把握。健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，主要包括“誰來治理”“依何治理”以及“如何治理”三個方面，其中“誰來治理”指向主體維度、“依何治理”指向規(guī)范維度、“如何治理”指向運行維度7。我們應從主體、規(guī)范和運行三個維度入手健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。主體是健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系的根本，規(guī)范是健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系的基礎，運行是健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系的關鍵。
4.轉(zhuǎn)型態(tài)治理。
當代中國的鄉(xiāng)村治理面臨轉(zhuǎn)型社會治理與常態(tài)社會治理雙重治理問題，且轉(zhuǎn)型社會治理更為突出。鄉(xiāng)村面臨從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村治理需要由傳統(tǒng)治理向現(xiàn)代治理發(fā)展?，F(xiàn)代鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)治理主體的多元化、治理客體的立體化、治理手段的文明化、治理方式的規(guī)范化、治理能力的現(xiàn)代化、治理目標的人本化。鄉(xiāng)村治理體系建設應當符合治理發(fā)展的客觀規(guī)律，順應治理的總體趨勢。
5.合作型治理。
由于鄉(xiāng)村治理的復雜性，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，需要各方力量互動協(xié)同，通力合作。參與鄉(xiāng)村治理的政府力量與民間力量，外來力量與鄉(xiāng)村力量，村黨組織與村民委員會、村務監(jiān)督委員會、村各種經(jīng)濟組織和社會組織、村民，宜統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、共同參與、共同建設，按照各自職責發(fā)揮積極作用，做到協(xié)同配合、齊心合力進行鄉(xiāng)村治理。當代鄉(xiāng)村社會治理要發(fā)揮內(nèi)部型主體與外部型主體在鄉(xiāng)村治理中各自的積極性、能動性，推進鄉(xiāng)村善治。
6.本土化治理。
當代中國的鄉(xiāng)村治理奠基于中國傳統(tǒng)，生長于具體國情，立足于鄉(xiāng)村實際，服務于廣大村民。健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系是一種本土化的治理，具有濃郁的中國特色、鮮明的地方特點、顯著的時代特征。鄉(xiāng)村治理需要尊重我國村民的心理和需要，針對鄉(xiāng)村的發(fā)展階段，順應我國農(nóng)村現(xiàn)代化和治理現(xiàn)代化的趨勢。
7.嵌入性治理。
健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，要求將現(xiàn)代法治觀念、思維、規(guī)則等融入鄉(xiāng)村治理的全過程，這實際上是將作為外來規(guī)則的國家法律嵌入到鄉(xiāng)村治理中，將法治嵌入鄉(xiāng)村自組織的方式及過程中，固有鄉(xiāng)土社會融貫外來規(guī)則，消除外來規(guī)則與內(nèi)生規(guī)則之間的混亂。當代中國的鄉(xiāng)村治理是通過行動嵌入和規(guī)則嵌入的嵌入性治理8。
8.發(fā)展式治理。
當代中國鄉(xiāng)村的核心問題是發(fā)展。因而，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，是一種以發(fā)展為中心的鄉(xiāng)村治理模式，圍繞鄉(xiāng)村的經(jīng)濟發(fā)展、政治發(fā)展、法治發(fā)展、社會發(fā)展、文化發(fā)展、生態(tài)發(fā)展進行治理，通過治理提升鄉(xiāng)村村民的發(fā)展能力。這是建立在全面發(fā)展、科學發(fā)展基礎上的發(fā)展式治理。通過治理，推進鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展、城鄉(xiāng)的共同發(fā)展。
9.協(xié)商性治理。
健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，要求保障村民和村民委員會的主體地位，強化村民的主人翁意識，為村民主動參與村組公共事務提供平臺和途徑，讓村民自己“說事、議事、主事、定事”，村組的事讓農(nóng)民商量著辦，凸顯村民在鄉(xiāng)村治理中的地位。當代中國的鄉(xiāng)村治理應當體現(xiàn)協(xié)商性治理的特點。
10.共識型治理。
健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系的目標，是形成共同體的共識，塑造鄉(xiāng)村的有機共同體，為村民提供豐富的公共產(chǎn)品。村民在鄉(xiāng)村治理中共同生活、共同行動、共同感受，逐漸形成共識，通過治理使鄉(xiāng)村成為利益共同體、觀念共同體、規(guī)范共同體、命運共同體，實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治。
